万国邮政联盟的开放进程

《中国邮政》

　　在万国邮政联盟框架内，通过统一的“邮政领域”传递以实物为载体的通信体制，已有效地运行了一百多年。然而，近十几年来，随着经济全球化的发展，邮政也开始了商业化运作。邮政部门公司化、邮政市场自由化、放松管制、缩小专营范围已经成为世界邮政的发展趋势。越来越多的非政府机构进入邮政经营的领域，有些发达国家的邮政部门通过联盟、并购等方式拓展自身生存和发展的空间，有些国家的邮政甚至实行了私有化。公共邮政部门、非政府机构和私营企业的界限越来越模糊，邮政的内部和外部环境发生了根本的变化。

本文作者国家邮政局国际合作司司长、万国邮联行政理事会主席黄国忠（右）与万国邮联国际局总局长利维在万国邮联理事会上。

　　随着各种环境因素的变化，部分邮联成员和各种各样的利益相关者不断提出邮联向非政府组织开放的要求，以使邮联成为一个名副其实的、所有邮政运营者的联盟。另外，开放也是邮联在新环境下确保实现使命、不断发展的必然趋势。因此，一段时间以来邮联向非政府组织开放的问题一直是万国邮联非常重视并认真研究的问题。

　　邮联北京大会标志着邮联的开放取得了新的突破

　　第２２届邮联北京大会确定了六项战略目标，其中第６项目标是“利益相关者之间的合作与交流”，强调了“加强和扩大利益相关者之间的合作与交流”的重要性。为了落实这一目标，邮联要创造利益相关者相互见面、交换意见、提出观点和建议的机会。因此，邮联机构的一项重要工作，就是为利益相关者建立一个世界级的交流平台，来讨论大家共同关心的问题，并找到可行的解决方法。

　　邮联北京大会决定在行政理事会之下设立一个咨询组，该咨询组是向区域性邮联和各非政府组织开放，其中包括私营运递者的国际性组织。

　　万国邮联是商定邮政事务的政府间国际组织，邮联的立法与运营双重职能不容置疑。咨询组的成立增强了利益相关者之间相互交流与对话的可能性，也扩大了邮联的信息渠道。咨询组将成为一个论坛，万国邮联可以借助这一论坛听取来自各类邮政相关方的意见和建议。在当今这个全球化和商业化的时代，那些与万国邮联有着共同利益的机构多种多样，他们在世界邮政如何向前发展的问题上有着各自不同的和相同的利益。邮联作为一个政府间组织，为了实现其最基本的使命——保障世界人民之间的通信，应该在实物投递市场具有更广泛的代表性，并以更加开放的姿态，认真考虑与邮政发展有关的利益群体的观点和意见。咨询组的设立，使万国邮联和相关群体之间架起了一座沟通的桥梁，将为各利益相关方提供论坛，对邮联及有关各方面都会产生积极的影响。咨询组的建立，是第２２届北京邮联大会的重要成果，标志着邮联的开放取得了新的突破。

　　把握邮联开放进程 确保世界邮政健康发展

　　在新环境中，邮联以外的机构参与邮政经营的程度越来越大。全球化、自由化的趋势，使得“一个邮政领域”受到威胁，“世界只有一个邮政网”的格局已经被打破。在这种情况下万国邮联突破政府间组织的传统，逐步向非政府机构开放是必然的，也是十分必要的。非政府组织参与邮联活动，可以加速邮联和各国邮政的改革步伐，改革邮联各成员国之间的合作机制，改善各国邮政服务，改善经营，适应激烈的市场竞争。从长远看，邮联的逐步扩大开放，对邮联本身和各国邮政都有益处，这不仅是各方面利益相关者的要求，也是各国邮政和邮联的要求。

　　邮联向非政府组织开放，更多的利益相关者参与邮联的活动，已经成为客观事实。我国作为行政理事会主席国，自始至终积极参与了邮联改革开放的研究和决策过程，并发挥了很多关键性的作用。我国利用行政理事会主席的有利地位，在以下几个方面起到了重要的作用。

　　首先，坚持邮联的性质不变。由于邮联是政府间国际组织，邮联成员资格问题会涉及国家主权问题，必须采取谨慎态度。就邮联本身来说，开放一方面可以促进其建立新机制，适应环境，提高效率，焕发活力；另一方面，如果非政府组织参与范围和权力不断扩大，可能会逐步动摇邮联的政府间组织的性质，从而导致邮联的使命、邮联的结构和邮联成员合作机制等方面的重大变化，结果可能会使邮联改革失去明确的方向和控制手段，从而造成重大动荡。

　　其次，坚持邮联渐进开放的原则。邮联开放的程度、速度会对世界邮政的各个方面产生深刻的影响，需要认真研究，慎重对待。私营运递机构急于进入邮政市场，对邮联开放施加压力。某些发达国家市场经济发育程度高，国内市场趋于饱和，本国邮政参与市场竞争的能力强，具备了全球化竞争实力。因此，他们主张扩大非政府组织参与邮联的活动范围与权力，通过非政府组织参与邮联事务的不断深入，逐步推动邮政合作机制的重新建立，实现全球邮政经营的自由化，使他们可以合法地进入其他国家的邮政市场，迅速取得在全球市场竞争中的优势地位。因此，他们竭力主张邮联应该迅速地全面开放。

　　对大多数发展中国家邮政而言，仍处于传统邮政向商业化与履行普遍服务相结合的机制转变过程中。许多发展中国家邮政在向商业化转变过程中，普遍服务的标准和经济保障来源都没有完全明确化。由于在政府专营体制改革中遇到的问题和承担普遍服务义务与商业化经营的矛盾一时难以解决，邮政应对市场竞争的能力和经验普遍不足。发展中国家在市场开放问题上显得准备不足，不希望邮联过多、过快地开放。邮联开放过快的直接后果是，邮联法规的大幅度调整，使得“一个邮政领域”的内容发生重大变化，邮政间的直接竞争将成为必然。因此这些国家邮政将直接面临实力强大的私营运递公司和外国邮政的夹击，处境更加艰难。由于缺乏必要的竞争能力，法规与市场秩序不完善，外国邮政过早地进入本国市场和过快地商业化，将导致普遍服务水平的降低、大量失业、社会动荡等严重问题。因此，邮联的开放应该兼顾不同国家的发展水平，有控制地推进。

　　第三，主张非政府组织参与邮联事务必须实现权利与义务的统一。与邮联利益的相关方尤其是那些私营运递机构，要求邮联开放并获得参与的机会，主要目的是促进邮政市场开放，攫取经济利益。邮联的活动经费来源主要靠成员国政府和国家公共邮政交纳的会费，非邮政机构参与邮联事务，分享信息，应该相应分担发生的成本费用。在此问题上，经过多次的讨论，在包括中国在内许多邮联成员国的坚持下，最后终于达成了今后咨询委员会中邮联成员不必另交费用，而非邮联成员国机构必须履行分担成本费用的提案。

　　第四，邮联的开放要与世界贸易组织服务贸易协定协调一致。多数邮联成员国同时也是世界贸易组织的成员国。世界贸易组织的首要任务，是消除各国间的贸易壁垒，推动服务贸易市场的扩大开放。邮政服务作为服务贸易的重要内容，有其承担世界性普遍服务义务的特殊性。各国政府委托邮政履行不以赢利为目的的普遍服务义务，严格意义上不受世界贸易组织服务贸易协定的约束。而各国邮政经营的竞争性业务，则应该遵循世界贸易组织规定的原则。邮联的开放范围和程度，应该准确地反映成员国的实际情况，并与其他国际组织的规定尽量协调一致。

　　邮联开放的根本目的，是适应客观环境的变化和要求，具有更广泛的代表性和更大的权威性，更有效地协调复杂的多元化经营主体并存的局势，保证世界邮递市场竞争规范有序，不断满足客户对邮政服务更大的需求。邮联逐步走向开放，是各国邮政改革开放和私营邮递公司实力增大的必然结果。各国邮政都应该以开放的心态，支持万国邮联的开放。同时，要深刻认识邮联开放问题的复杂性和政治敏感性，把握好邮联开放的进程，通过有控制的开放来指导和促进世界邮政的健康发展。